一、注意事项

1．申论考试，是对分析驾驭材料能力、解决问题能力、言语表达能力的测试。

2．作答参考时限：阅读资料30分钟，作答90分钟。

3．仔细阅读给定的材料，然后按申论要求依次作答，答案书写在指定的位置。

二、材料

材料1

随着通信网络的快速发展以及网络科技的创新，被称为“第五媒体”的手机已经成为人们日常生活中不可缺少的一种通讯工具。手机短信则以其便捷、实惠的特点发挥着重要的作用。然而我们在享受短信便捷的同时，不得不随时面对垃圾短信的骚扰，防止垃圾短信骚扰已经成为一个热点问题。

所谓垃圾短信，是指未经接受者同意的包含违背法律规定或具有广告信息内容的或以恶意报复他人为目的，侵害接受者通信自由、生活安宁或违背社会善良风俗的信息。

材料2

2005年7月18日中央电视台《焦点访谈》：(材料经过整理，节选)

主持人：前不久，我们播出了《垃圾短信何时休》，反映了那些内容明显违法的不良信息、真假难辨的商业广告给手机和小灵通用户造成的滋扰。节目播出以后，引起了观众的共鸣，有提供线索的，有给治理工作出谋划策的。大家在饱受垃圾短信骚扰的同时，也希望《焦点访谈》的记者继续深入调查，看看究竟是什么原因造成这些垃圾短信的泛滥。带着观众的疑问，在一手机用户的帮助下，《焦点访谈》的记者对垃圾短信进行了进一步的调查。

某房地产公司企划人员：之所以选择短信这种方式，主要是因为一个成本的问题。你现在要做一个路牌广告，动辄一年就得上百万，但是短信广告这种方式，三四万元可能都用不了。

解说：这位企划部的负责人说，他们看中短信群发是因为费用低，于是找短信群发的代理公司发了几十万条。而从记者的调查结果看，绝大部分的短信广告都遭到了冷遇。

记者：你收到垃圾短信以后，通常会怎么处理？手机用户：删掉，不要看。

解说：广告主们想从中获利，但如果收到这些短信的人不理睬这些小广告，指望它发财的广告主恐怕只能收获手机用户的抱怨甚至责骂。代理发布短信的呢？他们的收入怎么样呢？在互联网上搜索短信群发的相关信息，就能够找到许多提供短信群发的代理公司，这些公司有没有资格经营广告还是个问号。我们与一家广州的科技公司驻北京办事处取得了联系，他们一次就能完成几十万甚至上百万条的短信发送。

某科技公司业务员：我们发送的时候，是通过我们电脑的软件，上去之后通过互联网，再通过我们的服务器端口，再连接到运营商的端口，然后再发送。

解说：这位业务员透露，他们公司承接短信群发的业务已经得到电信运营商的许可，并签有协议。而且价格比普通手机用户一条一毛钱要低。

某科技公司业务员：5万条是八分五一条，要是在广州那边拿的话，大概是一条六分八左右。

解说：这位业务员说，他们之所以能够大量地群发短信，是因为他们可以从移动、联通等电信运营商那里批发短信。公司的利润正是来自差价，即便是按照他们所说的一条短信八分五与六分八的差价，一条短信只挣一分七，那么10万条就是1700元，100万条就是17000元。而短信群发业务少则几万条，多则几百万条，这里面的利润可想而知。而且不管短信发送出去效果如何，他们总是只赚不赔，另一家位于北京西三旗的公司，用短信包月卡进行群发，价格甚至可以低到两分钱一条。

某公司业务员：这个短信包月卡不好搞，得通过关系拿。

记者：在哪儿拿呢？

某公司业务员：在移动公司、联通公司拿。

解说：因为报价低，这家公司短信群发的业务也相当红火。这位业务员说，仅6月22号一天，他们群发的短信就有80万条之多。有一个江苏徐州的用户，一次就发了18万条。这家公司电脑中的记录显示，他们的短信群发业务遍及全国大部分地区。他们对短信发送的内容也几乎没有任何限制，而且是随时随地，想发就发。

解说：在接触了几个代理短信群发业务的公司之后，我们了解到，短信群发的方式大概有三种：有的是通过互联网，有的是通过手机，有的是利用一种群发器进行群发。但是不管采用哪种方式，短信最后都必须经过运营商，也就是各个电信公司的短信处理中心才能够发送到用户的手机或者小灵通上，其中也包括那些让大家深恶痛绝的垃圾短信。

记者：移动公司每年短信的流量大概有多少？

叶某(中国移动通信集团公司数据部部长)：我只能告诉你一个估计的数字，大概每天有1．5亿左右的用户在发送短信，发送量大概是六七亿条左右。

解说：每天六七亿条的发送量，一些垃圾短信也在其中，这在客观上为运营商提供了不少的营业收入。

记者：那这里面估计一下，所谓的垃圾短信大概会有多少？

叶某：我想这个数据要调查以后才能告诉你。现在市场上有一些自动的发送装置，它把一条条的短信自动发送出去。那么，从运营商的网络上来看，我们看到的都是一条条发送的，所以运营商是没法区分短信是点对点发送的，还是群发的。

解说：而另一家运营商联通公司表示，他们可以在众多的短信中区分垃圾短信。

蔡某(中国联通公司增值服务部副总经理)：一般的用户行为和发送垃圾短信的行为是用量来区别的。我们认为一般的用户在特定的时间段是不可能把同样的一条内容发送那么多次，所以它的行为是不同的。

解说：除了移动、联通，全国还有另外几家电信运营商，在他们蓬勃发展的电信业务中，短信业务的确给运营商们带来了丰厚的利润。

何某(信息产业部电信研究院工程师)：从目前来看，整个短信收入的市场规模大致在200多亿元。这其中除掉手机对手机这块收入的话，据我们一些运营商的数据，大量发送的垃圾短信就是几十个亿元的收入份额。

解说：按照这位专家的说法，如果这些短信在给用户带来方便的同时也制造了垃圾，使人们对电信运营商的社会责任产生了怀疑，那么运营商就有些得不偿失了。

何某：如果是大量的用户投诉这种垃圾短信，那么运营商它作为平台的提供者，它要承担来自政府、社会以及媒体各方面的压力。那么从这几十个亿的收入和几千个亿的收入来比，它的风险和收益是严重不对等的。

材料3

发布手机短信的商家大致可以分为三类：一类是短信诈骗者和违法经营者。他们大多发布办假证、卖枪支以及虚假的中奖信息，或者是卖三无产品、介绍小姐等违法信息。由于短信具有可以隐匿真实身份、价格便宜、目标性强等特点，因此，群发短信成了这些非法商家推广业务最安全、最理想的手段。而一旦有人上当受骗，这些商家就可以趁机牟取暴利。第二类是一些刚起步的企业。由于缺乏足够的广告资金，又急于寻找新客户，群发短信也就成了他们拓展业务的重要手段。因为正规渠道的广告投入一般都在百万元以上，而群发短信往往几万元就可以解决问题。第三类是用短信作为客户服务工具的成熟型企业。他们向新老顾客发送的信息一般都跟客户本身的业务有关，因此很少被当作垃圾短信，这些企业也很少被起诉。

上述三类商家，除了成熟型企业是接入正规的企业短信平台外，另外两种都需要通过广告代理公司来群发信息。巨大的市场使得这些代理公司的利润相当可观。

材料4

近几年SP这个名词为众多通信行业内的人们所关注。SP是Service Provider的英文缩写，可以直译成“服务提供商”。SP依附移动运营商，通过从移动运营商那里得到一个入网许可证，他们就可以经营各种手机数据增值业务。自几年前移动梦网计划实施以来，sP得到了飞速的发展，已经成了新经济的一个热点。但是好景不长，短信陷阱成了最让SP企业头痛的问题。SP给手机用户群发短信是通过直接接入运营商的机房网关，发送速度很快，因此SP的通道一度成为群发短信的重要途径，但是其伴随而至的计费陷阱以及强制定制的短信服务，却让不少消费者吃到了苦头，成为了垃圾短信的罪魁祸首。

企业短信群发平台在设计之初运营商就限制其不能从事手机的代扣费业务，因此由该通道发送出去的短信，手机用户接收都是免费的，回复也是标准的0．1元／条的通讯资费。也就是说用户无论接收还是回复都无需再担心计费陷阱，这就是企业短信平台和个人短信平台的根本区别。另外，一些正规的企业群发短信平台提供商在提供服务之前，会要求使用该群发功能的企业必须是合法注册的公司并签署《信息安全保障承诺书》，以保证信息源的安全、合法，发送出去的短信是真正有用的信息。

材料5

有趣的是，在监督部门将打击矛头主要对准SP时，一些不法SP开始转移阵地，找一些地下群发公司来代理发送短信，逃避监督。中国移动的有关负责人也坦称，运营商监管sP的效果不错，但对一些人用群发器进行欺诈短信发送，监管的难度很大。

这些地下短信群发公司发垃圾短信主要通过短信卡发送，最后在用户端显示的是手机号码。这种短信卡，外形与市面上公开出售的手机SIM卡并无区别，在发送短信时会在手机上显示该卡的卡号，但仅能用于发短信而不能通话，拨打过去，语音提示是该号码已停机。实际上，短信卡的价格比SP更加优惠。价值100元的卡可发送5000条，折算后每条短信是0．02元。一般人并没有能力拿到这种短信卡，但有的公司由于“和移动、联通关系很好，可以在内部拿到”，而且在卡源充裕的时候，会向器材购买者供应。这些公司恰恰成为监督的盲区，他们这类公司和许多个人信息发送者一起，还在源源不断地制造垃圾短信，面对这种情况，运营商们也在左右为难。

短信卡推行之初，一些省地运营商为了防止人们恶意使用做了诸多限制。比如限制容量，每天一个手机号码最多只能发送100条短信，发现有号码发送短信异常，数量特别多而且集中，会采取七天内禁止该号码再发送信息的处罚。但这些限制中的一些漏洞已为不法分子所利用。短信卡群发一部分源自运营商为个人用户提供的短信资源费优惠套餐，短信卡群发业者根据运营商的限制，每发99个号码就会停下来半小时，重新输入一遍信息后继续发送。另一部分则是异地手机SIM卡恶意欠费。短信卡群发业者利用运营商异地结算的时间差，在手机号开通后，拿到异地一天24小时不间断地狂发短信，甚至被欠费停机，而这几天的时间差异早就让群发者赚到了一大笔。再如，为防止恶意使用还采取了关键字过滤技术，但由于现在都用比较委婉地方式表达，不停地变换字眼，也防不胜防。而且，大多数情况下只能用事后补救的方式处理，收效甚微。更重要的是，运营商也不能贸然替客户屏蔽掉这些短信息，其中有些可能是用户需要的。比如交友信息，有些人觉得是骚扰，但是有的人可能会乐意接受。同时，运营商也要顾及客户的隐私权。

大部分的垃圾短信制造者并不是抱着手机逐条发送，他们都是通过非法的短信群发器来实现的。现在很多小商品市场很容易买到一种俗称“短信猫”的短信群发器，这些群发器有的需要跟电脑一起配套使用，有的可以直接用，只要简单设置需要发送的信息和手机号码库，就可以自动发送了。“短信猫”已经成为垃圾短信制造者诈骗的工具，诈骗者明知是非法勾当，但是在暴利的驱使下，仍然不惜铤而走险。

材料6

经历一场无孔不入的短信骚扰后，许多手机用户表示：“陌生号码发来的短信根本不敢回应”、“所有的短信服务我都不敢定制了”。这种信任危机正在迅速蔓延和扩大，据温州媒体报道，由于诈骗短信频频冒用银行名头，温州市一些银行近期举办的刷卡有奖活动，竟然出现了高额奖金无人认领的尴尬局面。

这种信任危机同时危害着短信业的发展。某门户网一位负责人说，非法广告短信以及一些小SP恶意群发的违法短信，已经造成了消费者对SP整体行业的不信任感。目前，短信使用量的增长明显放缓也从侧面印证危机显现。

但对运营商来说，用户的不满将直接殃及运营商，运营商不但面临短信业务量萎缩致收入下降的可能，还要为此支付更多的维护成本。

这种信任危机对移动运营商的品牌伤害也是巨大的，用户会将怨气一股脑发泄在运营商头上，运营商辛辛苦苦建立的品牌和社会形象更是无形中受损。另外，短信已成为一种重要媒介，在传播推广方面有着独到优势，出现信任危机也是全社会的损失。

不少SP人士对短信市场的前景心存忧虑，特别是对未来3G业务担心，担心好不容易建立起来的数据业务消费习惯在一夜之间崩溃了。

特别是今年国家将发放3G牌照，3G市场最主要的盈利点就是类似于短信这样的增值业务，如果现在不对短信进行规范，任其混乱发展的话，对于未来3G增值业务来说，是有百害而无一利的。试想现在老百姓都对短信之类的业务失望之极的话，难道还能指望他们对未来3G增值业务有多大的兴趣吗？

材料7

不少业界都在质疑：短信的问题不是一天两天了，为什么会禁止不住呢？移动运营商和SP都从短信这个篮子里获得了巨大的收益，大部分实际通过不正当手段获得，导致其他企业也竞相效仿，整个行业失去诚信。2005年SP总收入首次超过100亿元，目前中国移动网络合作伙伴达到700家、本地合作伙伴超过2000家，有谁会主动放弃这么好的一个敛财金蛋呢？一位曾从事过SP经营的人士说，移动运营商是分成者，要他们来管理旗下的公司，这种既当裁判员又当运动员的方式怎么可能管理到位呢？结果移动运营商只能是睁着眼闭着眼放其一马的态度，这无形中助长了某些SP的嚣张气焰和不正常的经营心态。即便是即将出台的手机实名制，也不能完全解决这些问题，因为很多问题出现在那些有合法经营资格的SP身上。

记者曾采访了中国移动商务“绿色短信服务商”亿美软通的CEO李某，他对垃圾短信可谓是深恶痛绝，因为垃圾短信不但严重影响了他们企业的销售，更是破坏了他们短信服务商的形象。

李某告诉记者，亿美软通已联合了中国通信企业增值专委会、中国移动、中企动力、中国万网、中国新网等企业界代表共同发表了“打击垃圾短信，净化短信市场，推进真正移动商务”的倡议。

材料8

针对垃圾短信泛滥的问题，近两年来，信息产业部、公安部、国家工商行政管理局等有关部门都积极采取措施、密切合作，全面加大了对垃圾短信“围追堵截”的力度，有效地打击了不法分子的嚣张气焰。

据了解，信息产业部下发了《关于规范短信服务有关问题的通知》，对强迫订制短信、资费混乱、取消服务难等一系列问题作出了明确规定；2005年初下发了《关于治理当前电信服务热点问题的指导意见》，要求各运营商规范各类电信业务宣传和服务提供流程；2005年9月，又下发了《关于进一步加强移动通信网络不良信息传播治理的通知》，并要求各运营商开展大规模自查自纠工作。

与之相应的是，去年11月1日起，公安部、信产部、银监会三部委联合开展打击手机违法犯罪活动，遏制利用手机发送短信从事各种违法犯罪活动的势头。在全国范围内统一开展手机违法短信治理工作，在公安机关查实情况后，将对涉案手机停止服务、对涉案银行账户予以冻结。

今年“3·15国际消费者权益”期间，广东省通信管理局召开了“畅通网络，诚信服务”通报会，在会上曝光了13家违规SP及其服务端口号码。

材料9

短信本来是个好东西，好东西里面掺和进一些垃圾就麻烦了。拦截非法广告，过滤不良信息，我们的短信才是体现现代文明的“绿色短信”。人既然有智慧出手机，发明出手机这种方式，也一定有智慧让短信的空间更干净。

据了解，一些电信运营商正在着手利用技术手段控制垃圾短信的发送。全国人大正在起草《电信法》、国务院信息办正在起草《信息安全条例》，以期从法律角度对手机短信进一步作出规范。

材料10

韩国很早就立法规定了手机卡实名制，2001年又制定了“防止手机短信滥发对策”，从2002年起，韩国开始实施手机短信屏蔽服务。2004．年底，韩国政府再次修改《信息通信网法》，规定向用户推销商品和服务的手机短信、电话广告和传真均需征得用户的同意，发送者应在广告内容中标明发送者名称、联络电话和拒绝接收信息的免费电话号码，违者将处以3000万韩元以下罚款。

2005年2月份，韩国信息通信部有一次集中整治发送垃圾短信的企业，190多家非法经营者被查处。韩国不仅在立法上逐步完善，同时也加强了技术防范措施，主要锁定向3人移动通信运营商的任意电话号码上进行非法活动的来源号码，查处对象包括短信、留言信息及彩信等。

日本政府则通过立法，加强对手机短信的管理。颁布了“关于特别商务交易的法律”和“特定电子邮件法”。根据法律，如果手机短信遭到用户拒绝，则禁止再次发送，否则发送者的行为将视为妨碍电子邮件通信，有关部门可对其采取罚款等处罚措施。法律还规定网络通信运营商有义务开发和引进新技术和新设备，设法阻止和减少垃圾邮件的发送；日本主管信息通信行业的总务省还专门成立了“垃圾邮件应对方法研究会”，并经常向手机用户公布防止垃圾短信的技术和方法。

三、申论要求

(一)请你用500字左右的篇幅，将所给定的材料中手机垃圾短信泛滥成灾的具体原因以及垃圾短信的危害性归纳成文。(本题40分)

(二)请你对所给材料进行分析和理解，用800字左右的篇幅阐述政府应如何进行综合治理以有效地控制垃圾短信。(本题60分)